农业补贴政策的三年三改

2014年6月25日召开的国务院常务会议确定，在保护农民利益前提下，推动最低收购价、临时收储和农业补贴政策逐步向农产品目标价格制度转变。从大豆和棉花入手，启动新疆棉花、东北和内蒙古大豆目标价格补贴试点，并决定取消大米的最低收购价，分品种推进补贴试点。当市场价格低于目标价格时，农民将收到政府发放的补贴，当市场价格高涨时，低收入群体将得到补贴，保证农民基本收益。

2015年中国农村发展高层论坛上，国务院发展研究中心学术委员会秘书长程国强表示：如果能够在明年将所有的临时收储政策，比如玉米、大豆、油菜籽、棉花等都退出来的话，就可以考虑实施目标价格补贴“升级版”。目前试点阶段采取生产成本加基本收益的方法确定目标价格，生产成本包括物质与服务费用、人工成本和土地成本。目标价格补贴是一种差价补贴，其基本作用机制是政府预先确定目标价格，农民按市场价格随行就市销售农产品，当市场价格低于目标价格时，按两者之间的差价给农民补贴，若市场价格高于目标价格，则不启动补贴。差价补贴既有市场价格支持的特征，又有直接补贴的性质，是发达国家由市场价格支持向直接补贴转型过程中普遍使用的一种过渡措施。但在试点区域政策实施的一年多以来，也遇到了新的困难点。

补贴成本持续增长
2014年，中央财政向东北三省和内蒙古拨付大豆目标价格补贴资金32.5亿元，向新疆拨付棉花目标价格补贴资金240.3亿元。2015年大豆、棉花目标价格分别为每吨4800元和19100元，今后即使维持目前的目标价格水平，在国际市场大宗农产品供给宽松的预期下，国家财政用于目标价格补贴的资金将呈上升趋势。

豆面难卖问题突出
2014年东北三省和内蒙古大豆、新疆棉花在开秤时都出现了市场购销不活跃的情况，大豆采价期结束后尚有大量余豆，截至2015年4月底，东北三省和内蒙古整体余豆比例为30~35%，是上年同期的3倍。另外，在上市高峰期和资金需求集中的年底，也容易出现“卖难”现象，农民损失较大。2015年，“卖棉难”、“卖豆难”的问题更加突出。

目标价格政策试点一年多后，相关部门发现，在具体的执行过程中，也并不算完美，而且还存在像操作难度大、实施成本高等较为复杂的问题和矛盾。基于此，2015年5月农业部、财政部联合推出的整合“三补贴”（良种补贴、种粮直补、农资补贴）政策试点、7月推出的渔业油价补贴政策，对农业补贴制度进行新一轮重大改革。“三补贴”整合试点也将在2016年向全国范围内实施。但经过几个月的试点，三补贴改革也存在一些问题：拥有承包地的很多农户，都开始筹划着提高农地租金。当然，虽然目标价格补贴、三补贴两类试点改革，都出现了一些矛盾和问题，但整个农业补贴改革将会向种粮大户倾斜、向新型农业经营主体倾斜、向规模经营倾斜，未来还需要在探索新型农业补贴措施的基础上，加强政策的针对性和有效性，多积累试点地区的经验，才能制定出最科学有效的惠农补贴制度，保障农民的切实利益。